UPDATE! Reform der Grundsteuer

Die Grundsteuer betrifft jeden Immobilieneigentümer in Deutschland. Die vielerorts geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Grundsteuer sind nun bestätigt: das Bundesverfassungsgericht hat am 10. April 2018 die Immobilienbewertung im Rahmen der Grundsteuererhebung für verfassungswidrig erklärt (zum Urteil – externer Link)Das liegt daran, dass das Verfahren nie so durchgeführt wurde, wie vom Gesetzgeber erdacht.

Alles war so schön konzipiert…

Der Gesetzgeber hatte seinerzeit die sog. Einheitsbewertung erfunden. Alle sechs Jahre sollte eine sog. Hauptfeststellung durchgeführt und jedes Grundstück in Deutschland mithilfe eines einfachen und deshalb verwaltungsökonomischen Verfahrens bewertet werden. Der hierbei ermittelte „Einheitswert“ sollte bei verschiedenen Steuern zugrunde gelegt werden: Erbschaftsteuer, Schenkungssteuer, Grundsteuer und Vermögenssteuer.

Die erste Hauptfeststellung erfolgte im Jahr 1935. Durch den Krieg verzögerte sich die nächste Hauptfeststellung. Sie fand erst im Jahr 1964 statt und auch nur auf dem Gebiet der damaligen Bundesrepublik. Das Hauptfeststellungsverfahren entpuppte allerdings als extrem aufwendig. Weitere Feststellungen erfolgten nicht mehr. Somit werden also Werte/Ermittlungsmethoden des Jahres 1964 in den alten und des Jahres 1935 in den neuen Bundesländern für die Bewertung zugrunde gelegt. Die ermittelten Werte sind fernab von echten Marktpreisen. Der Einheitswert ist deshalb ein Auslaufmodell. Die Vermögenssteuer wird seit langem nicht mehr erhoben. Für die Erbschaft- und Schenkungsteuer werden die Einheitswerte schon seit den 1990ern nicht mehr zugrunde gelegt. Durch Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts sind hier allerdings seitdem die Anforderungen an die Grundstücksbewertung stetig gestiegen und haben sich in den seit 2009 die gesetzlichen Regelungen erheblich an gutachterliche Verfahren angeglichen. Sie sind deshalb inzwischen sehr aufwendig geworden.

Der Einheitswert ist inzwischen also nur noch bei der Grundsteuer von Bedeutung sowie bei der Berechnung einer Steuerentlastung im Rahmen der Gewerbesteuer.

Einer Besteuerung müssen – so hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Rahmen der Erbschaftsteuer immer wieder aufgezeigt – realistische Werte zugrunde gelegt werden. Nur so wird der Steuergerechtigkeit genüge getan.


Update: Diese Linie hat das Bundesverfassungsgericht beim Verfahren über die Grundsteuer beibehalten. Kein noch so hoher Verwaltungsaufwand und keine noch so niedrige Steuer rechtfertigen Bewertungen für Steuerzwecke, die an der Realität vollständig vorbei gehen. Weil seit 1964 keine hauptfeststellungen mehr durchgeführt worden sind, seien zwangsläufig Wertverzerrungen eingetreten, die gegen das Gleichheitsrecht in Art. 3 GG verstoßen, weil gleiche Sachverhalte (also gleich wertvolle Grundstücke) ungleich besteuert werden.

Bis spätestens zum 31. Dezember 2019 muss der Gesetzgeber nun eine Neuregelung treffen. Für die Umsetzung hat der Gestezgeber noch bis zum 31. Dezember 2024 Zeit. Bis dahin dürfen die alten Regelungen weiter angewandt werden. Wie ernst der Gesetzgeber diese Fristen nimmt, bleibt abzuwarten. Erfahrungen hat er im Bereich der Erbschaftsteuer gesammelt, als er eine vom Bundesverfassungsgericht gesetzte Frist zur Neuregelung verstreichen ließ. Letztlich folgenlos. Der Tenor des jetzigen Urteils bestimmt die gestezgeberischen Verpflichtungen allerdings konkreter.

Wie könnte eine neue Grundsteuer aussehen? Derzeit liegen zwei Optionen auf dem Tisch. Das von der Mehrheit der Bundesländer bereits im Jahr 2016 vorgeschlagene Kostenwertmodell und das Bodenwertmodell.


Das Kostenwertmodell

Alles neu?

Der Bundesrat hat einen Gesetzentwurf (externer Link) beschlossen. Auch wenn dort von umfassenden Neuregelungen die Rede ist, finden sich viele alte Bekannte. So sollte ab dem 1. Januar 2022 alle sechs Jahre eine Wertermittlung für alle Grundstücke in Deutschland durchgeführt werden, die sog. Hauptfeststellung. Nach wie vor wird auch in agrarische (Grundsteuer A) und bebaubare (Grundsteuer B) Grundstücke unterschieden.

Die Bewertung ändert sich jedoch. Man hat bereits erkannt, dass die Bewertung nach den erbschaft- und schenkungsteuerlichen Regeln sich zwar dort bewährt hat; sie ist jedoch nur bei Bedarf (also im Fall der Schenkung oder des Todes) durchzuführen. Für eine alle sechs Jahre stattfindende Bewertung sind die Verfahren deutlich zu aufwendig. Der Gesetzentwurf enthält also den (erneuten) Versuch eine möglichst realistische Bewertung auf möglichst einfache Art und Weise zu erreichen.

Unbebaute Grundstücke werden mit dem Bodenrichtwert bewertet. Von jedem Kaufvertrag erhalten die Behörden seit Jahren eine Abschrift und ermitteln aus den tatsächlichen Kaufpreisentwicklungen die Entwicklung der Grundstückspreise. Diese kann man z. B.  für Hessen hier (externer Link) abrufen.

Auch bei bebauten Grundstücken wird das Grundstück selbst mit dem Bodenrichtwert bewertet. Hinzu kommt ein Wert für aufstehende Gebäude. Zunächst werden die Herstellungskosten des Gebäudes ermittelt und sodann um einen altersabhängigen Wertabschlag gemindert. Weil die echten Herstellungskosten aller bereits bestehenden Gebäude in Deutschland sich nicht mehr ermitteln lassen werden, werden sog. Pauschalherstellungskosten angesetzt. Sie basieren auf einem künftigen, aus statistischen Daten der Bauwirtschaft gespeisten Index, der jedes Jahr aktualisiert wird.

Kritik

Der Gesetzentwurf enthält viele alte Bekannte. Das Hauptfeststellungsverfahren hat sich zwar nicht bewährt; dennoch soll es (mit entsprechendem Vorlauf) wieder aufgenommen werden. Mithilfe der Technik ist ein solches Massenverfahren inzwischen allerdings vielleicht durchführbar.

Das neue Bewertungsverfahren für bebaute Grundstücke erinnert stark an das bis 2008 geltende Verfahren im Rahmen der Erbschaft- und Schenkungsteuer. Damals errechnete man den Grundstückswert mittels eines vereinfacht ermittelten Ertragswerts (Jahresnettokaltmiete multipliziert mit 12,5) und kürzte einen Alterswertabschlag. Die Altregelung bei der Erbschaft- und Schenkungsteuer war nicht verfassungskonform. Nunmehr möchte man sich für die Grundsteuer jedoch offenbar an dieses Verfahren anlehnen; an die Stelle des vereinfacht ermittelten Ertragswerts tritt lediglich ein vereinfacht ermittelter Sachwert. Ob die Vereinfachung zu stark ist, bleibt abzuwarten. Sie berücksichtigt jedenfalls nicht den von den Herstellungskosten völlig unabhängigen Wertfaktor für eine Immobilie: die mit ihr künftig erzielbare Miete.

Zudem mutet das Bundesverfassungsgericht vor dem Hintergrund der inzwischen gegebenen technischen Möglichkeiten den Steuerpflichtigen und der Finanzverwaltung künftig vielleicht auch eine komplexere Einheitsbewertung zu.


Update: Bodenwertmodell und Südländermodell

Bodenwertmodell – Einfachste Bewertung

Das Bodenwertmodell wird wohl vor allem vom Deutschen Mieterbund bevorzugt. Dieses Modell will die Bewertung noch stärker vereinfachen, indem die die aufstehenden Gebäude für die Bewertung unmaßgeblich sind. Es wird also nur der Wert des Grundstücks besteuert.

Kritik am Bodenwertmodell

Die Bewertung ist denkbar einfach, da die Bodenrichtwerte bereits flächendeckend erhoben werden (vgl. oben).

Ob es allerdings vor dem Grundsatz der Lastengleichheit im Steuerrecht gerechtfertigt ist, das unbebaute Grundstück einer Erbengemeinschaft in der Münchener Innenstadt genauso zu bewerten wie das daneben gelegene Grundstück samt aufstehendem Prachtbau, ist fraglich. Das Bundesverfassungsgericht fordert eine Steuer, die am typischen Fall orientiert ist; solche Typisierungen dienen im Steuerrecht der Bewertungsvereinfachung. Die Typisierungen dürfen aber nicht die Wertfeststellungen im Kern betreffen, d. h. im Normalfall muss die Bewertung zutreffen und die Bewertung der Grundstücke zueinander müssen in einer zutreffenden Relation sein. Wertverzerrungen dürfen nur in atypischen Sonderfällen auftreten. Ob bei einer Außerachtlassung der aufstehenden Gebäude die Wertverzerrung nicht der Regelfall ist, bleibt fraglich.

Die Grundsteuer könnte sich in diesem Modell allerdings als politisches Steuerungsinstrument verdient machen. Dem Horten von Bauland könnte entgegengewirkt werden, weil Bodenwertsteigerungen über die Steuer teilweise abgeschöpft würden.

Auch Mieter würden voraussichtlich profitieren, wenn der Gesetzgeber sich zu einer aufkommensneutralen Neugestaltung durchringen kann. Die Steuerlast würde volkswirtschaftlich dann nur zwischen den Grundstückseigentümern verschoben und insbesondere unbebaute Grundstücke stärker besteuert; die Entlastung bei den bebauten Grundstücken käme Mietern zugute, denn die Vermieter legen die Grundsteuer regelmäßig über die Nebenkosten auf die Mieter um.

Südländermodell – Feststehende Faktoren

Insbesondere Bayern (externer Link), Baden-Württemberg und Hessen möchte nur Flächen, nämlich die Grundstücksflächen selbst und die Wohn-/Nutzflächen der aufstehenden Gebäude als Bewertungsgrundlage (sog. Südländermodell) nehmen. Konkrete Vorschläge sind aber – soweit ersichtlich – hierzu noch nicht geäußert.

Kritik am Südländermodell

Beim diesem Vorschlag lässt sich aufgrund der kaum vorliegenden Informationen der Verwaltungsaufwand kaum abschätzen.

Zudem sind realtiv große Ungenauigkeiten zu erwarten, wenn nur die reinen Flächen angesetzt werden. So würde im Extremfall eine brachliegende Industrieimmobilie bei gleichen Flächen genauso bewertet wie die Zentrale eines DAX-Konzerns. Ohne weitere Äquivalenzzahlen, welche solche Ungleichheiten abfedern, besteht womöglich von vornherein das Risiko einer erneuten Verfassungswidrigkeit. Ob das Verfahren unter Einbeziehung solcher Äquivalenzzahlen aber noch sehr viel einfacher als das schon auf dem Tisch liegende Kostenwertmodell ist, bleibt abzuwarten.

Fazit

Das Kostenwertmodell ist aufgrund seiner Nähe zu realistischen Werten voraussichtlich das derzeit sicherste Modell zur Herstellung einer gleichheitsherechten Besteuerung. Der damit einhergehende Verwaltungsaufwand ist jedoch enorm. Die Politik steht vor der Aufgabe, die Modelle abzuwägen und einerseits ein faires und damit sicheres Modell für alle zu finden und andererseits den administartiven Aufwand für Bürger und Finanzämter bei regelmäßig stattfindender Bewertungen aller deutschen Grundstücke erträglich zu halten. Erste Stimmen wollen deshalb beim Kostenwertmodell noch einmal nachbessern. Fest steht: Je früher die Politik handelt, desto mehr Zeit haben Bürger und Behörden für die Umsetzung.

Ihr

Oliver Stehmann